국문초록

개발제한구역제도는 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위하여 도입되었다. 개발제한구역은 지난 50여 년간 신규 지정 없이 필요에 따라 해제되고 있는데, 여기에는 산업단지나 문화시설 조성 등의 이유도 있지만 사실상 주택 공급이 중심이 되었다. 특히 보금자리주택사업과 관련하여 보금자리주택지구의 지정을 위해 해당 지구의 50%에 상당하는 개발제한구역의 지정을 해제하여 공공택지로 조성하고자 하였다. 보금자리주택사업을 비롯하여 그린벨트를 해제하여 공공택지를 공급함에 있어서 몇 가지 법적 문제가 있다. 먼저, 보금자리주택사업의 경우 임대주택 보다는 분양주택의 공급이 상당 부분 차지하였는데, 이는 주된 사업주체인 한국토지주택공사가 상당량의 그린벨트를 해제하여 저소득층의 주거안정 및 주거수준 향상을 도모하기 위해 추진된 정책이라는 점에서 공공성에 관한 근본적인 문제점이 있다고 볼 수 있다. 다음으로, 개발제한구역의 해제는 그 지정만큼이나 국민의 재산권 등 기본권에 중대한 영향을 미치고 국토의 효율적이고 균형 있는 개발과 보전이라는 공익적 관점에서도 중요한 사항이라고 할 것이나, 개발제한구역의 해제의 사유 특히 주택공급을 위한 개발제한구역해제의 가능성에 관해서 법률상 명확한 규정을 두지 아니하여 법률유보원칙상 문제가 있다. 끝으로 개발제한구역 환원의 법적 근거가 마련되었음에도 불구하고 개발제한구역으로의 환원의 정당성에 관한 논란은 여전히 남아 있다고 할 수 있다. 개발제한구역법 시행령 제2조 제3항 개발제한구역의 해제 사유로서 ‘개발제한구역에 대한 환경평가 결과 보존가치가 낮게 나타나는 곳으로서 도시용지의 적절한 공급을 위하여 필요한 지역’과 관련하여, 개발제한구역으로서 보존가치가 낮다는 이유로 개발제한구역의 지정을 해제하여 공공택지로 조성한다는 것은 최소한 보금자리주택지구 지정 당시에는 개발제한구역으로 존치시킬 공공필요성이 약화된 것으로 볼 수 있을 것임에도, 부동산 경기 등의 영향으로 공공택지 조성사업이 상당 기간 중단되고 있다는 이유만으로 개발제한구역으로 환원된다는 것은 그 자체로 논리적 모순이 아닌가 여겨진다

개발제한구역에 관한 논의는 보전과 개발의 측면에서 끊임없이 충돌해왔다. 개발제한구역의 보존가치는 사유재산을 강제적으로 규제할 수 있는 강력한 명분으로 작용했다. 개발제한구역제도의 시작은 대도시성장관리 측면이 강하였으나, 거점도시권에만 과밀한 수준으로 성장한 우리 국토와 도시의 현황을 고려할 때 오늘날에도 대도시에 대한 성장관리는 여전히 필요하며, 도시의 성장관리를 위해서는 환경용량 확충이 무엇보다 우선되어야 한다는 점에서 자연환경 보전의 원천으로서 개발제한구역의 의의와 역할이 더욱 부각되고 있다. 국토정책이 성장패러다임에서 생태패러다임으로의 전환되면서 인간과 자연의 공존, 다른 지역의 주민이나 다음 세대를 고려한 보전과 개발을 조화시키려는 ‘지속가능한(sustainable) 발전’이라는 개념이 화두가 되고 있는 상황에서 개발제한구역은 이를 위한 중요한 자원으로서 볼 수 있는 바, 국민적 합의와 중장기적 계획 속에서 균형 있는 개발과 관리가 필요하다고 할 수 있다.